I. 서론

세계화와 경제성장으로 인해 일부 국가를 제외하고는 빈곤 상태에서 벗어났음에도 여전히 개인의 삶은 나아지지 않고 있으며, 특히 학업부담, 미래에 대한 불확실성, 과도한 경쟁사회에 놓여있는 한국사회의 아동·청소년의 삶은 더욱 그러하다. 많은 매체에서 한국 아동·청소년의 행복, 삶의 질이 OECD 국가의 최하 수준이라는 데 개탄하고 있으며 관련하여 아동·청소년의 사망 원인 1위가 자살로 이는 한국 아동·청소년이 심리적, 정서적 어려움과 스트레스에 처해 있음을 보여주는 결과라 해도 과언이 아닐 것이다. 비교적 높은 경제 수준에도 불구하고 한국의 아동·청소년의 행복 수준과 삶의 질이 상대적으로 매우 낮다는 사실은 아동·청소년의 행복에 미치는 다양한 영향 요인에 관심을 가질 필요성을 제기하면서 한편으로는 지역사회와 국가 차원의 노력이 필요함을 강조한다[1].

유엔은 아동권리협약을 통해 아동과 청소년의 보편적 권리가 온전히 실현되는데 있어서 정부의 책임과 역할을 명확히 규정하였다. 이러한 권리협약에 따라 유니세프는 아동·청소년 친화도시(Child-friendly city, 이하 CFC) 사업을 실시하고 전 세계 국가를 대상으로 아동의 삶의 질 향상을 위한 행복 친화도시 설계를 권장해왔다.

이에 따라 우리나라의 지방자치단체들은 아동·청소년 친화도시를 추진하였고, 2013년 서울시 성북구가 처음으로 아동·청소년 친화도시 인증을 받은 이후 2019년 7월 현재 총 35개의 지차체가 유니세프 한국위원회로부터 아동·청소년 친화도시 인증을 받았다[2]. 이러한 아동·청소년 친화도시가 중요한 이유는 도시의 설계 목적 자체가 아동·청소년의 권리가 온전히 실현되고, 시의 정책 의사결정에 아동·청소년의 목소리를 반영하고, 폭력이나 학대, 차별과 같은 유해환경으로부터 아동·청소년을 보호하며, 문화·여가 및 교육 활동에 마음껏 참여할 권리를 보장하는 것이기 때문이다[3]. 이는 아동과 청소년의 행복에 영향을 미치는 요인들을 규명한 연구에서 지역사회의 정치 수준[4]이나 공공정책[5], 사회자본[6] 등을 주요 행복 영향요인으로 지적하고 있고, 이러한 요인들은 결국 아동·청소년 친화도시의 목적과도 연결이 된다는 점에서 학술적 관심이 요구된다. 그러나 아직까지 구체적으로 아동·청소년 친화도시가 무엇이고, 친화도시 조성을 위해 지자체가 어떠한 노력들을 하고 있으며, 아동과 청소년의 행복과 삶의 질 향상을 위해 어떠한 정책들이 이루어지고 있는지를 심층적으로 탐색한 연구들이 부족하다.

이러한 이유로 본 연구에서는 유니세프에서 추진하고 있는 아동·청소년 친화도시에 대한 사례연구를 수행하였다. 특히 유니세프 코리아를 통해 아동·청소년 친화도시 사업이 도입된 초기에 인증을 받은 서울시 OO 구와 전북 OO군을 중심으로 두 지역에서의 아동·청소년 친화도시 인증 과정과 친화도시로 자리잡게 된 성공 요인 및 강점들을 분석함으로써 현재 아동·청소년의 권리옹호와 친화도시 조성을 고민하고 있는 타 지역들에게 주요한 기초자료를 제공하고, 나아가 정책적 함의를 제시하는 것을 연구 목적으로 하였다.

II. 선행연구

1. 아동・청소년 친화도시 개념

최근 국제사회의 많은 국가들은 아동과 청소년들을 위험한 사회 환경으로부터 보호하고, 이들의 성장 발달을 촉진하며, 삶의 질을 향상시키기 위해 다각도로 노력하고 있다. 특히 1989년 UN 총회에서 아동권리협약(UN Convention on the Rights of the Child, CRC)을 만장일치로 채택하면서 아동과 청소년의 삶의 질을 위한 중요한 규범적 틀을 제공하였다. 이 협약의 주요 내용은 아동을 권리의 주체로 인식하고, 생존권, 보호권, 발달권, 참여권을 아동의 4대 기본권으로 포함하고 있다. 또한 아동이익 최우선의 원칙을 설정함으로써 아동과 관련된 정책 수립과 집행 과정에서 우선순위를 결정하고 정책 현안을 도출할 수 있는 근거 틀을 마련하였다[7].

UNICEF에서 주관하는 아동・청소년 친화도시(Child Friendly Cities, CFC)는 UN의 아동권리 협약의 아동권리에 대한 이념과 원칙에 기초하여 협약을 이행하고 있다. 아동・청소년 친화도시란 아동・청소년이 건강하고 안전하게 성장하고 발달하여 핵심역량을 개발하고 잠재력을 극대화할 수 있는 지역사회 환경을 마련하여 행복한 삶을 영위할 수 있도록 조성하는 도시를 의미한다[8]. 이를 위해 국가와 지방정부의 책임을 강조하고 있는데 특히 지방정부는 지역사회 환경을 변화시킬 수 있는 가장 효율적이고 효과적인 실행 주체이며, 중앙정부의 변화도 이끌어낼 수 있기 때문에 지방정부의 역할을 강조하고 있다[9][10]. 또한 지방정부는 아동의 연령과 성별에 따라 서비스와 자원을 다양하게 제공해야 하고, 지역사회의 경제적 상황과 생활환경 수준에 상관없이 아동의 귄리가 충실히 실현되어야 한다고 명시하고 있다. 무엇보다도 UNICEF는 친화도시 조성을 위한 과업 추진을 위해서는 지방정부를 포함 중앙정부, 비정부기구(NGOs), 학술단체, 언론매체, 그리고 가장 중요한 아동과 청소년들이 참여하는 네트워크 간의 협력적 동반관계의 중요성을 강조한다[7]. 또한 아동·청소년 친화도시로 인증을 받기 위해서는 10대 추진 원칙을 준수해야 하는데 이 원칙들은 ① 아동권리 전담부서, ② 아동 친화적인 법체계, ③ 아동의 참여체계, ④아동권리 옴부즈퍼슨, ⑤ 아동권리 홍보 및 교육, ⑥ 아동 예산 분석 및 확보, ⑦ 정기적인 아동권리 현황조사,⑧ 아동 친화도시 조성 전략 수립, ⑨ 아동 영향평가, ⑩아동의 안전을 위한 조치이다[11].

2. 아동・청소년 친화도시 조성사례

아동·청소년 친화도시 유럽 네트워크는 유럽 내 지역사회를 중심으로 UN 아동권리협약의 내용들을 구체적으로 실행시키기 위해 2000년도에 구성되었다. 다음은 유럽의 국가들 중 아동 친화도시 조성에 참여한 사례들을 소개하고자 한다.

노르웨이의 ‘Children’s Landscape’는 도시계획 과정에서 아동과 청소년의 이익에 관심을 두는 웹 사이트로 도시 지역의 시설들과 이웃 그리고 학교 운동장과 같은 환경 개선을 위한 아이디어를 제공함으로써 아동과 청소년의 현실적인 욕구에 대응한다. 또한 교육을 위한 건축, 녹색학교, 야외 교육과 같은 이슈들에도 관여하고 있다. 1996년부터 독일 UNICEF가 지방정부에 아동·청소년 권리 실행을 위한 활동을 장려하였고, 2009년에 아동 친화도시 구성을 위한 활동 프로그램을 3년 계획으로 진행하였다[8].

독일의 중소도시인 하나우(Hanau) 시는 2012년 8월 30일 아동 친화도시 시범도시로 출발, 2014년 6월 독일 최초로 유니세프로부터 아동 친화도시 인증을 획득하였다. 하나우시의 아동 친화도시는 가족친화도시의 한 형태로 이루어졌는데, 이후 인증을 획득하면서 가정폭력 지원, 대중교통 및 안전교육, 아동 안전을 지원하기 위한 네트워크 구축, 가족 산후도우미 및 신생아 지원 프로그램 등 아동복지를 위한 우선순위 정책들을 설정하였다. 또한 아동과 청소년 권리증진, 아동・청소년 문화 만들기, 정책 제안 등 아동 친화도시를 위한 프로그램들을 진행하고 있다. 특히 하나우시는 업무를 추진할 때 아동과 청소년의 적극적인 참여를 독려하는 정책을 실시하고 있는데 청소년 포럼을 실시하여 지속적 참여방안들을 논의하고, 네트워크 협력, 학교 프로그램, 녹색 장소 구현 등의 영역에서 아동・청소년들의 참여를 촉진하고 있다[8].

국내의 아동·청소년 친화도시와 관련된 선행연구들을 살펴보면 아동권리 옹호가들의 인식에서 아동·청소년 친화도시의 의미를 탐색한 연구[12]와 아동·청소년 친화도시 구축에 있어서 아동의 권리와 행복감의 관계를 분석한 연구[13], 아동 친화도시에 대한 지역의 부모와 사회복지사의 인식을 조사한 연구[10]들이 있다. 이들 연구들은 아동·청소년 친화도시 자체에 초점을 두고 이 사업의 필요성이나 의미 등을 연구하기보다 친화도시에 대한 개념 규정과 인식의 양상들, 아동의 권리와 행복감에 미치는 영향들을 규정하고 있다. 그러나 친화도시 사업을 운영하는 지자체의 관점에서 사업 수행의 배경과 조건들 그리고 한계들을 파악하고 이후 발전 방향과 아동권리 증진을 위한 방안들을 모색할 수 있는 기초연구가 필요하다.

3. 사례연구방법을 활용한 선행연구

질적 연구방법 중 사례연구는 대부분 어떠한 사회적 현상이나 이슈, 정책 및 프로그램의 성과들을 확인하기 위해 수행된 연구에서 활용되는 경우가 많다. 정선철과 정건화(2015)는 지속가능 도시를 위한 라이프 라인 정책연구를 수행하면서 서울시 성북구를 사례로 정책에 대한 분석평가와 대안을 제시하고자 하였다. 이를 위해 문헌 검토와 성북구 내 주민 및 민간 조직, 구청의 환경 관련 부서 담당자들과 인터뷰를 진행하였고, 지자체의 조례나 행정, 거버넌스 방식의 마을계획에서 나타나는 라이프 라인의 현황을 평가하였다. 이 연구는 비록 한 개의 지역을 대상으로 정책 현황을 분석하였으나 연구 결과를 기초자료로 삼아 기초 자치구 또는 광역 지자체 수준에서 보다 체계적인 정책개발과 성과가 이어질 수 있을 것으로 기대하였다[14].

읍면동 복지허브화를 주제로 질적 사례 연구를 수행한 연구에서는 정부의 복지체감도 향상과 사각지대 해소라는 정책 목표 달성을 위한 실행방안을 제시하기 위해 사업 초기에 모범사례를 분석하여, 후발 지역에 시사점을 제기하는 연구의 필요성을 제시하고 있다. 이를 위해 읍면동 복지허브화 사업 초기의 모범사례로 연구자가 의도적으로 표집한 G시의 A동을 분석단위로 하여 문서와 담당 공무원과 주민을 대상으로 한 인터뷰, 참여 관찰 등의 자료수집 방법을 활용하여 연구 문제에 대한 답을 구하고자 하였다. 연구자는 연구결과를 정리하면서 질적 연구 ‘사례가 주는 교훈’을 연구의 의의로 제시하였다. 이 연구 또한 하나의 지역을 사례로 문서와 인터뷰 등의 자료 수집 방법을 사용하여 지역 사업의 운영 과정과 성과들을 분석, 읍면동 허브화의 성공사례와 활성화 요인을 제시하였다는데 연구의 의미가 있음을 강조하였다[15].

그 외에도 질적 연구방법의 한 유형인 사례연구는 교육학, 사회복지학, 행정학 등 다양한 학문 영역에서 활용되고 있고, 연구주제는 중앙정부 또는 지방정부의 정책사업에 대한 현황과 대안들을 모색하기 위한 사례연구[14-16], 학생들의 생활 경험 또는 학교 교육 프로그램의 성과 분석에 대한 연구[17][18], 사회복지 사업 또는 프로그램 운영에 대한 연구[19-21]가 있었다. 이들 연구는 하나의 지역이나 학교, 기관들을 선택하여 단일 사례 연구로 연구를 진행하였고, 연구 참여자도 3명에서 8명으로 10명 이하의 참여자를 대상으로 심층 면접을 진행하였다. 이들 연구들은 연구결과의 일반화를 목적으로 하기보다는 알려지지 않았거나 새롭게 등장하는 주요 이슈와 관련된 특정 사례에 대한 깊이 있는 분석을 통해 사례를 이해하고, 의미를 도출하여 이와 관련된 프로그램이나 정책을 위한 기초 자료로 활용되거나 대안을 제시하는 것을 연구의 목적과 의의로 삼고 있다.

III. 연구방법

1. 연구방법

본 연구는 국내의 아동・청소년 친화도시로 선정된 2개의 도시를 대상으로, 이 두 도시가 유니세프로부터 인증을 받게 된 과정과 아동・청소년 친화도시로 자리잡게 된 성공 요인들과 강점들을 분석함으로써 정책적 함의를 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 질적 연구방법 중 사례연구방법을 사용하여 연구를 진행하였다. 사례연구는 개인이나 집단, 사건과 관련하여 잘 알려지지 않은 현상이나 특별한 사례를 이해하고 설명하는데 유용한 방법으로, 사례는 독특성과 중요성의 특성을 가지고 있어야 한다[22][23]. 사례연구는 면접이나 관찰, 문서, 보고서 등 다양한 자료들로부터 중요한 정보를 수집하여 프로그램 실행이나 성과에 대한 분석과 해석을 할 수 있고, 구체적인 사례를 들어 설명할 수 있다는 점에서 유용성을 인정받아 프로그램이나 정책을 분석하는 연구나 평가 연구 분야에서 많이 활용된다[22][24]. 사례연구는 사례 수에 따라 단일사례연구와 다중 사례연구로 구분될 수 있고, 각 사례는 의도적 표본추출을 통해 “의미를 발견할 수 있는 연구할 가치가 있는” 사례를 연구자가 선정한다[15]. 본 연구는 아동·청소년 친화도시와 관련해서 서울시 OO 구와 전북 OO 군의 아동·청소년 친화도시 사례를 선정하여 다중 사례 연구로 진행하였는데 이 두 사례는 국내에서 맨 처음과 두 번째로 유니세프 코리아에서 인증을 받았다는 점에서 사례의 ‘중요성’을 가지고 있다[25]. 특히 서울시 OO구의 경우 2017년 국내 최초로 재인증을 받아 국내 아동·청소년 친화도시의 선두주자로 자리 잡았고, 전북 OO군의 경우 민관협력을 통해 인증 획득에 성공한 지역으로 인정받았다는 점에서 아동·청소년 친화도시라는 최근 관심을 받고 있지만 ‘알려지지 않은’ 현상을 이해하는데 중요한 사례라 여겨 선정하였다.

2. 자료수집 및 분석 방법

자료 수집에 있어 사례연구는 현상이나 사례를 설명하기 위해 면접이나 관찰, 문서, 보고서 등 다양한 정보들을 사용하여 심층적이고 체계적인 자료를 수집한다[26]. 따라서 본 연구에서는 참여자 심층면접 외에도 아동・청소년 친화도시와 관련된 학술논문들과 각 기관에서 자체적으로 발행한 보고서 및 홍보 자료들을 수집하여 2개 지역의 사업에 대한 과정과 결과들을 분석하였다. 심층면접의 경우 2016년 8월 한 달 동안 2개 지역의 지자체 기관의 정책담당자 3명을 대상으로 인터뷰를 실시하였다. 심층 인터뷰는 반구조화된 인터뷰 질문을 통해 이루어졌고, 면접 장소는 각 지역의 지자체 기관이었다. 인터뷰 시간은 한 회당 약 60분에서 90분 정도 소요되었다. 모든 면접 내용은 인터뷰 대상자들에게 동의를 구한 후 녹음되었고, 녹음된 파일은 분석을 위해 녹취록으로 작성되었다. 면접 질문은 지역의 특성과 관련 정책 및 전달체계 현황, 아동・청소년 친화도시 인증 작업을 추진하게 된 이유와 인증 과정, 그리고 선정된 이유에 대해 질문하였고, 아동・청소년 친화적 지역 환경 조성에 있어서 지역사회의 관심 정도와 인증 이후 좋은 점과 어려운 점 그리고, 타 지자체에 비해 강점이라고 생각되는 부분들과 마지막으로 아동・청소년 친화도시 유지를 위한 향후 발전 방향들에 대해 질문하였다. 본 연구 인터뷰에 참여한 3명의 연구 참여자에 대한 정보는 [표 1]에 제시되어 있다.

자료 분석은 Creswell이 제시한 사례연구의 자료 분석 방법인 사례 내 분석과 사례 간 분석방법을 활용하였다[26]. 사례 내 분석은 개별 사례에 대한 분석을 통해 의미 있는 주제를 탐색하는 것으로 본 연구에서는 두 개의 사례가 각각 아동·청소년 친화도시로 인증받고 사업을 운영해온 맥락과 활동들에 대한 상세한 기술을 통해 주제들을 도출하고자 하였다. 이후 두 사례들을 비교하면서 공통점과 차이점에 초점을 두고 주제들을 발견해 가는 사례 간 분석을 실시하였고, 이를 통해주제 분석의 형태로 중심 주제와 하위 주제를 도출하였다. 또한 자료를 분석하는 동안 연구진은 여러 번의 회의를 통해 분석 결과에 대해 피드백을 공유하였고, 관련 선행연구 검토를 통해 연구결과를 비교하면서 연구의 타당도를 높이고자 노력하였다.

표 1. 연구참여자 정보

IV. 연구결과

1. 사례 내 분석

1.1 A지역 사례

A지역은 서울에 위치한 구로서 2017년 기준 155개의 유적지와 문화재가 지정되어 있는 역사와 문화의 지역이며, 8개의 대학교를 포함하여 약 168개의 학교가 있는 교육 지역이다. 특히 A지역은 고령 인구가 많고, 지속적으로 고령화 현상이 가속화되고 있는 반면 아동・청소년 인구는 감소하는 추세이다. 그러나 A지역 내 18세 미만의 아동・청소년이 차지하는 비율이 총인구의 17% 정도로 여전히 정책수요가 높은 편이다. 또한 한국 청소년의 높은 자살율과 과도한 사교육비 문제, 맞벌이 가정 증가로 인한 방과 후 아동・청소년 방치 등과 같은 문제의 심각성을 인식하고 이러한 문제를 해결하고자 A지역은 아동 친화 교육도시 조성을 위한 전략과제들을 추진하였고, 2013년 1월 한국에서는 최초로 유니세프 아동・청소년 친화도시 인증을 받았다[27].

A지역을 관할하는 행정기관인 구청의 조직도를 살펴보면, 부구청장 아래 교육 아동・청소년 담당관이라는 독립된 부서를 설치, 총 34명의 전담 직원들이 아동・청소년 교육 및 복지, 친환경 무상급식, 아동・청소년 친화사업 등을 담당하고 있었다. 2015년 기준 A지역의 아동・청소년 친화사업 예산은 약 110억 정도로 이 지역과 비슷한 규모의 지자체와 비교할 때 비교적 높은 편이었다. 이러한 결과로써 A지역은 지역이 속한 시에서 최초로 친환경 무상급식을 실시, 보편적 복지를 실현하였고, 대한민국 최초로 유니세프 아동 친화도시로 선정되면서 ‘어린이와 청소년이 행복한 교육도시’ 실현을 위해 정책들을 실시하고 있었다[28]. 그 밖에 UN아동권리협약에서의 아동의 4대 권리인 성장, 보호, 발달, 참여의 권리를 보호 및 증진하기 위해 방과 후 돌봄 체계, 자기 주도학습지원센터, 국공립 어린이집 확충, 어린이·청소년 건전 육성, 친환경 무상급식, 어린이 구정 참여단, 어린이와 청소년 의회 등의 정책과 프로그램들을 제공하고 있었다[29].

1.2 B지역 사례

B지역은 농촌지역으로 교통이 편리한 지역으로 알려져 있다. 2019년 기준 B지역의 아동 인구 비율은 전체 인구의 38.43%를 차지한다[30]. B지역이 속한 전라북도의 경우 2010년 이후 18세 미만의 아동·청소년의 비율이 가파르게 감소하며 전체 인구의 20% 정도를 차지하고 있다는 점을 고려할 때 B지역의 아동·청소년의 비율이 상당히 높음을 알 수 있다. 또한 B지역의 아동·청소년 인구는 전라북도에 위치한 지역 중 전주, 군산, 익산을 이어 4번째로 높은 인구분포를 보이고 있다[8]. B 지역은 지역 내의 취약계층 아동들이 부모의 맞벌이 경제활동과 이혼과 가출 등으로 인해 적절한 양육을 제공받지 못한다는 점과 이러한 결과로써 아동의 발달상의 문제와 빈곤의 되물림 현상들을 문제로 인식, 사전 예방적인 맞춤형 아동복지 지원의 필요성을 인식하였다. 이에 따라 B지역은 아동・청소년 친화도시를 추진하였고, 2016년 1월 8일 한국에서 2번째로 유니세프 아동・청소년 친화도시 인증을 받았다[8].

B지역은 2015년 말 기준 인구가 9만 5,000명을 넘으면서 기존의 조직을 확대 개편하였다. 이 과정에서 기존의 ‘교육지원과’에서 아동 업무를 통합하면서 ‘교육 아동복지과’로 확장하였다. 교육 아동복지과는 인재양성, 평생학습, 아동・청소년 친화, 보육지원, 드림스타트 돌봄 사업을 수행하고 있는데 이중 아동・청소년 친화 사업은 아동 친화도시 인증사업 추진, 어린이의회 운영, 방과 후 돌봄 서비스 운영 등의 업무를 포함하고 있었다. 또한 B지역은 아동・청소년 친화도시 조성을 기획하면서 아동・청소년과 관련된 사업 예산도 대폭 증가시켰는데 구체적으로 이 지역의 연도별 일반회계는 2014년에 비해 2015년도에 1.5% 증가한 반면, 아동・청소년 친화 예산 규모는 2014년에 비해 2015년에 29% 증가하였다[30].

2. 사례 간 분석

2.1 아동・청소년 친화도시 인증 계기

① 지역의 인구구조의 변화에 대한 대응과 지자체의 발전 전략

두 지역이 아동・청소년 친화도시 조성에 관심을 가지게 된 배경은 저출산과 인구 고령화로 인한 인구 감소, 아동학대나 돌봄으로부터 방치되는 아동들의 문제 등에 대처하기 위해 아동과 청소년을 위한 복지 및 교육 정책들의 필요성을 인식하였다는 점이었다[31]. 또한 내부적으로는 지자체 간 경쟁이 심화되는 가운데 다른 지역과 차별화되는 지자체만의 특성과 이미지를 심어줄 수 있는 상징적이고 가시적인 성과들이 필요했다. 이러한 상황에서 유니세프의 아동・청소년 친화도시 인증사업은 다른 도시에서는 아직 실시하지 않은 새로운 사업이었고, 아동・청소년의 문제와 이에 대한 지자체의 정책적 방향을 제시할 수 있는 좋은 기회가 되었다.

청소년 인구가 점점 줄어드는 추세고, 그래서 학교의 교실이 점점 남는데 이런 거를 어떻게 활용을 잘하는 게 좋을지 많이 고민하고 있는 실정이구요. 이 사업 시작 전에 여성친화 도시, 노인친화도시 같은 것들이 이미 있었는데 우리는 어린이 친화 도시를 해보자. (A지역)

고령화는 계속되고, 지역은 늙어 가는데 이 늙어가는 지역을 어떻게 하면 젊은 도시로 만들 것인가가 아동. 청소년의 친화 도시인 거고 아동, 청소년에 대한 투자인 거죠. 물론 청소년들이 행복한 지역을 만드는 게 우선이지만, 지자체는 또 성과주의가 있기 때문에 빨리 인증을 받고 싶었어요. (B지역)

② 아동・청소년 친화도시 조성에 대한 지자체의 의지

두 지역이 아동・청소년 친화도시 인증 및 정책을 제안하고 추진하는 방법에 있어서는 차이를 보였다. A지역의 경우 지자체장인 구청장이 아동 친화 도시에 관심을 가지고 취임 후 의지를 가지고 적극적으로 친화도시 조성을 위한 사업들을 추진하였다[32]. 따라서 아동・청소년 교육 및 복지사업이 구의 주요 사업들이 되었고, 2011년에는 구청 내 어린이 친화도시 TF팀을 결성하여 아동・청소년 친화도시로 거듭나는 지역이 되기 위한 지자체장의 의지를 보여주었다[32]. 이러한 과정에서 담당 공무원은 유니세프 아동・청소년 친화도시 인증 사업에 대해 알게 되었고, 이 또한 지자체장의 전폭적인 지원을 받아 인증 준비를 시작하게 되었다.

우리 청장님이 아동 쪽으로 관심이 많으셔서 아동·청소년 지원사업이 구의 일 번 과제였어요. 또 취임하시고 바로 어린이 친화팀을 만드셨어요. 이후 청장님이 어린이 친화 도시를 추진하시면서 어린이 친화도시 TF팀이 만들어졌고, 검색을 하다가 유니세프 아동 친화 도시 인증사업을 알게 되었고, 저희 구가 추진하려는 사업과 잘 맞아서 인증 작업을 하게 되었죠. (A지역)

두 번째로 인증을 받은 B지역의 경우 일선 공무원이 아동 친화도시 인증을 알게 되어, 이를 지자체장에게 보고, 건의하면서 작업을 추진하였다[32]. A지역과는 달리 아동・청소년 친화도시가 지자체의 정책 전략이 아니었기 때문에 이를 위한 전담부서가 설치되어 있지 않았고, 따라서 아동복지를 담당하던 공무원들이 기존 업무와 함께 친화도시 인증 작업을 수행하였다[31]. 아동・청소년 친화도시에 대한 사전 지식이 없었던 공무원들은 이 사업을 추진하기 위해 직접 발로 뛰며 자료를 수집하고 인증 사례들을 참고하면서 인증에 필요한 절차들을 진행하였다. 과중한 업무 부담 속에서도 전담 공무원들의 의지와 열의가 있었기에 B지역의 친화도시 인증이 성공적으로 이루어질 수 있었다.

저희는 순수하게 지자체 공무원들이 지역의 아이들을 위해서 하려고 했어요. 유니세프의 10가지 원칙과 46가지 지표 중에 우리 지자체가 과연 뭘 잘하고 있고, 뭘 못하고 있는지, 우리가 뭘 더 해야 하는지를 분석한 거예요. 그리고 거기에 맞게 인증 준비를 한 거죠. 아동복지를 담당하는 공무원 4명이 기존의 일을 하면서 이 인증을 준비했는데 완전 죽음인 거예요. 그래서 저는 다른 지자체에서 이 사업을 한다고 하면 일단 전문 전담 인력부터 받으라고 말하고 싶어요. (B지역)

두 지자체가 아동・청소년 친화도시 인증을 추진하게 된 방법에 있어서는 차이가 있으나 궁극적으로는 지차 제장의 관심과 적극적인 지원, 그리고 일선 공무원들의 노력들이 있었기에 친화도시로써 인증을 받을 수 있었던 것으로 분석되었다[32]. 즉 지역 정책 수행에 있어서 아동과 청소년을 위한 정책 전략과 환경 조성이 중요하다는 인식과 이를 구체적으로 추진하기 위해 다양한 정보들을 수집하고 분석하며 구체적인 사업들로 실행하는 담당자들의 추진력이 성공적으로 인증을 받을 수 있는 주요한 요인으로 작용한 것이었다.

③ 아동・청소년 친화도시로써 준비된 지자체

A지역은 구청장 취임 이후 아동과 청소년들을 위한 교육 및 복지 환경을 조성하고 친화도시로 거듭나고자 관련 정책들을 추진하면서 유니세프에서 인증 조건으로 강조하는 아동・청소년을 위한 조례를 이미 제정하였고, 전담부서를 설치하였으며 아동과 청소년의 4대 권리에 부합하는 사업들을 진행[29]하고 있었기 때문에 큰 장애물 없이 인증을 받을 수 있었다. 이러한 과정은 또한 유니세프가 지향하는 친화도시의 자격조건과 부합하는 부분이 많은데 외국의 경우 인증 신청을 하기 전 여러 해 동안 시범사업들을 운영하고, 아동과 청소년의 권리를 보장하는 환경을 조성, 이후 유니세프로부터 인증을 받는 것이 일반적 절차로 간주되고 있다는 점에서 준비된 친화도시로 볼 수 있다.

아동 친화 도시 로드 맵이라고 저희가 예전에 만들었던 건데 저희 구 같은 경우에는 전담조직부터 시작해서 조례는 전국 최초로 제정을 했고, 사업에 대한 아동 영향 평가를 먼저 실시했었어요. 그런 다음에 유니세프를 알게 되서 아동의 4대 권리라든지 10대 원칙에 대해서는 어느 정도 우리가 진행을 한 상태에서 원칙을 받아들인 거죠. (A지역)

아동·청소년 친화도시로 인증을 받는 것은 지자체의 생존과 발전을 위한 중요한 전략이기도 하지만 궁극적으로는 아동과 청소년이 자신의 권리를 인식하고 지역사회에 적극적으로 참여하여 의견을 낼 수 있는 환경 조성과 교육을 통한 아동과 청소년들의 성장이 중요한 목표가 되어야 함을 보여주고 있다.

④ 아동의 4대 권리에 기반한 정책실행

아동 친화도시 인증을 맨 처음 받은 A지역은 인증 이후에도 유니세프가 요구하는 아동의 4대 권리인 생존, 보호, 발달, 참여의 권리를 분석하고 이에 맞는 사업들을 진행하고 있었다[29]. 이중 아동・청소년의 참여 권리를 보호하기 위해 이들의 삶에 영향을 미치는 이슈들에 대해 적극적인 참여와 의견 제시, 정책에서의 의사결정을 반영하는 정책과 서비스를 제공하고 있었다. 그 예로 A지역은 2016년에 어린이・청소년 의회와 주민자치위원 등을 초대하여 구에서 지원사는 사업예산의 활동방안에 대한 의견을 듣고 지원을 결정하기도 하였다[33]. 이러한 사업들은 아동과 청소년들이 단순히 정책의 대상으로서만 이해되는 것이 아니라 지역사회에 영향을 미치고, 정책결정에 영향을 미치는 주요한 참여 주체로 인식되어 이들의 삶의 만족을 높여줄 수 있었다.

생존, 보호, 발달, 참여가 4대 권린데요, 그중에서 생존이나 보호는 우리나라에서는 거의 다 되고, 발달의 경우 교육열이 높기 때문에 어느 정도 되고, 그런데 참여가 제일 미흡한 거예요. 그래서 참여의 권리를 보장하는 사업들을 많이 고민했어요. 예를 들어 아동들로부터 제안을 받아 예산에 반영시키는 주민참여 예산제를 수행하고 있어요. (A지역)

2.2 아동・청소년 친화적 환경조성을 위한 지자체의 자원과 강점

① 아동・청소년을 위한 보편적 복지정책

A지역이 아동・청소년 친화도시로 성장할 수 있었던 가장 큰 이유 중 하나는 보편적 복지를 실시한다는 점이었다[28]. 이는 지자체의 정책이 저소득층이나 학대와 방임의 피해 아동뿐만 아니라 일반 가정의 아동과 청소년들까지도 포함하기 때문에 모든 아동이 지역사회 내에서 안전하고 행복하게 생활할 수 있는 아동 친화적인 환경을 조성할 수 있어 진정한 아동 친화 도시로써의 역할과 기능을 수행할 수 있기 때문이다. 구체적으로 A지역은 해당 지자체가 무상급식을 시행하기 이전인 2010년도에 초등학교 6학년을 대상으로 무상급식을 시행, 2014년도에는 중학교까지 친환경 무상급식을 전면 실시하였다. 또한 지방정부 중심의 통합서비스 및 일반아동까지 포함하는 보편적 돌봄 서비스를 제공하고 있었다[29]. 그동안 아동 돌봄 서비스는 주로 저소득층 아동을 대상으로 실시되어 일정한 소득 수준 이상의 맞벌이 가족의 자녀들은 상대적으로 국가의 돌봄 서비스를 제공받지 못했었다. 그러나 이 지역에서 보편적 복지서비스를 시행함으로써 지역의 모든 아동들이 차별 없이 보편적인 권리를 누릴 수 있는 토대를 마련하였다.

보편적 돌봄 체계 구축이라고 해서 저소득층 아이들만이 아니고 일반 아동도 돌봐주는 돌봄 센터가 권역별로 4개가 있어요. 이것도 생존, 보호, 발달, 참여에서 보호, 발달의 권리 보장에 들어가는 사업으로 전국에서 우리 구만 있습니다. (A 지역)

또한 아동・청소년들이 안전하고 건강한 돌봄의 환경에서 지낼 수 있도록 통합적인 돌봄 서비스의 허브(hub) 역할을 하는 OO아동청소년센터를 운영하고 있었는데 이는 A지역이 강조하는 보편적 복지서비스 중 하나이며 아동의 안전을 보장한다는 점에서 의미가 있었다. 지역사회가 아동과 청소년들을 돌보는 방과 후 돌봄 정책을 추진하면서, 지역 도서관 등 민간 자원들과 연계한 돌봄 네트워크를 잘 구축함으로써 돌봄의 사각지대를 없애려고 노력하고 있었다.

기존에는 아동학대가 발생하면 아동 보호 전문 기관이나 경찰서에서 대응을 하는데 저희는 아동, 청소년 센터에서도 한 축을 담당하는 체계를 구성하고 있거든요. 돌봄도 아동 청소년 센터를 허브로 해서 단순히 돌봄 센터에서만 하는 게 아니고, 작은 도서관, 새마을 문고 또는 종교 시설 등 지역 자원들하고 연계망이 잘 되어있어요. (A지역)

② 아동・청소년과 지역사회의 참여를 통한 의사결정과 권리증진

아동・청소년 친화 사업에 있어서 두 지역이 공통적으로 강조하는 부분은 아동과 청소년의 참여권을 보장하는 것으로, 지역사회 이슈나 정책에 아동과 청소년들의 적극적인 참여를 통해 이들의 영향력을 발휘할 수 있도록 돕는 것이었다. 그 예로 아동과 청소년이 주체가 되어 정책에 영향을 미치는 어린이・청소년 의회 활동은 2개의 지자체 모두에서 활발하게 진행하고 있는 사업이었다. 이 의회는 지자체에서 지역 내 초, 중, 고등학교 학생들을 대상으로 의회 활동 참여 희망자를 모집, 정기적으로 의회를 개최하여 아동 및 청소년과 관련된 이슈들을 토론하고, 지자체에서 지원하는 사업예산의 사용방안에 대한 아이디어 제공과 조례 제정에 목소리를 내는 어린이・청소년 의회에서의 건의사항들을 지역 정책 구상이나 심의에 중요한 참고 의견으로 반영하고자 노력하고 있었다[34]. A지역은 청소년의 정책 참여를 독려하기 위해 청소년 정책창안대회(2015년), 청소년 구정참여단이 운영하는 원탁토의 및 열린 토론회 등을 개최하였다[32]. 또한 청소년 인권과 관련된 조례 제정 과정에서 의회의 구성원인 아동과 청소년들이 일부 활동에 참여하여 조례 규정의 과정을 이해하고 경험하는 기회를 제공하기도 하였다.

저희가 아동 친화 도시하면서 참여를 확대시키기 위해서 많은 노력들을 하고 있어요. 참여가 보장이 되어야 생존이나 발달, 보호 이런 권리들이 다 같이 신장되거든요. 참여와 관련해서 가장 의미 있는 사례 중 하나가 어린이, 청소년 의회에서 아이들이 의견을 내서 청소년 노동 인권 조례가 제정됐어요. 물론 어린이, 청소년들이 100% 독자적으로 한 건 아니고, 대학생 멘토들이 좀 도와주긴 했어요. 그러나 어쨌든 형식적으로는 아동, 청소년들이 직접 조례라든지 법 규정 같은 것을 고치는 걸 할 수 있는 그런 걸 했고요. (A지역)

아동・청소년 친화도시에서 추진하는 의회 활동이나 참여 사업들은 활동의 주체인 아동과 청소년들의 자발성을 독려하고, 이들의 욕구와 상황에 맞게 지자체에서 배려한다는 점에서 눈여겨 볼만하다.

저희는 어린이 의회 참가자를 직접 공개 모집을 했어요. 공고를 보고 멀리서도 다 알아서 오는 거죠. 의회에서 결정된 사항들을 군 정책에 반영하고, 아이들이 원하는 것은 어린이 의회 명의로 공문을 보내면 군에서 그 아이들에게 공문을 통해 응답해주기도 해요. 의회 시간도 학생들이 토요일밖에 시간이 없다고 해서 토요일 날 하기로 했어요. 저희 공무원들은 못 쉬지만 아이들의 의견에 따르는 거죠. (B지역)

지역사회 내 아동과 청소년의 참여 기회를 제공하는 사업은 아동과 청소년의 참여권을 보장하기도 하지만 지역사회의 변화와 발전의 역사에 아동과 청소년들도 함께 동참한다는 점에서 의미가 있었다.

아동들이 저희 구청에서 시행하는 사업들에 대해서 참여할 수 있는 채널들이 많아졌다는 것, 그래서 자기 의견을 많이 개진하고 의견들이 또 사업에서 크거나 작게 녹아들 수 있다는 점과 그런 기회가 많아졌다는 게 좋은 점인 것 같아요. (A지역)

그 밖에 지역사회의 특수한 문제나 이슈들이 있을 때 아동과 청소년 주민자치위원회를 구성, 자신의 생각과 의견을 개진하고 문제 해결을 위한 대응방안들을 스스로 생각하여 제안할 수 있도록 독려하고 있었다. 이러한 참여 활동은 아동의 참여에 대한 권리의식을 증진시키고, 아동과 청소년과 관련된 이슈들을 스스로 결정함으로써 지역사회에 대한 책임의식과 만족도를 높이고 있었다.

아동, 청소년 주민자치 위원회라는 직능단체를 구성했거든요. 그래서 그 친구들이 그  동에서 일어나는 소소한 문제점들이 있으면 모여서 해결해 나가는 그런 트레이닝을 하고 있어요. 그 외에 청소년 구정 참여단이라고 해서 몇 년째 해오고 있는데 그것도 청소년들이 모여서 저희 사업에 대한 의견이나 새로운 사업에 대한 제안 등을 하도록 독려하고 있어요. (A지역)

아동과 청소년의 참여는 때로는 지역의 대학생이나 성인들과 함께 진행되기도 하였다. 이는 결국 아동과 청소년을 위한 친화도시를 만드는데 있어서 다양한 주체들이 협력하고, 사업에 참여할 수 있는 기회를 제공하며, 아동과 청소년의 권리에 대한 인식과 행복한 삶을 위한 지역사회의 노력이 증대되는데 기여하고 있었다.

지금 저희 군의 어린이의회는 총 23명이고, 임기는 2년이예요. 어린이의회에서 올라온 안건들을 군 정책에 반영하고, 아이들이 원하는 것은 어린이의회 명의로 공문을 보내기도 해요. 한 번은 어린이의회에서 페이스북에 의회 홍보를 하고 싶은데 나이 제한 때문에 가입을 못한다고 하더라구요. 그래서 대학생 서포트단을 만들어서 동아리 예산을 지원을 해주고 페이스북 홍보를 해줬어요. (B지역)

종합하여 보면 아동・청소년 의회활동이나 주민자치위원회 등의 조직들을 운영, 아동과 청소년이 지역사회의 이슈들에 대해 민감성을 가지고 의견을 제시하며, 의사결정을 통해 정책과 서비스 형성에 영향을 미칠 수 있는 환경을 조성하는 것이 아동・청소년 친화도시의 중요한 역할과 기능이라고 할 수 있다. 특히 아동과 청소년의 참여가 부족한 우리나라에서 이들이 단순히 서비스 전달 대상이 아닌 정책 형성에 영향을 미치는 주체로써 인식되면서 지역사회 아동과 청소년들의 만족도 또한 높아질 수 있음을 시사하였다.

③ 아동・청소년 정책을 위한 담당부서와 민간 전문가 영입

지자체가 특정 대상을 위한 정책에 얼마만큼 투자를 하고 있는지는 정책과 사업을 전담하는 전담부서 설치 여부로 판단할 수 있다. 이러한 측면에서 두 지역 모두 아동・청소년 친화도시 사업 담당 부서를 설치하였고, 친화사업을 수행하면서 지자체의 사업예산 투입은 물론 전담부서를 확대하는 방향으로 사업을 수행하고 있었다.

우리는 교육 아동・청소년 담당관이라는 전담기구가 있어요. 보통 아동 복지팀이나 청소년팀이라고 있는데, 아동 복지팀 같은 경우는 저소득 아동을 대상으로 하기 때문에 유니세프에서 말하는 일반 아동이 아닌 거예요. 청소년팀의 경우 청소년은 또 아동하고 범위가 달라요. 그래서 유니세프에서 봤을 때는 이게 전담기구가 아니라고 보는 거 같아요. 우리 구의 경우는 아동과 청소년 전담기구가 있고, 또 기관에서 최고 1번 부서로 인정받고 있어요. (A지역)

B지역의 경우 아동・청소년 친화환경 조성 및 정책 수립에 있어서 지자체의 역량으로는 한계가 있는 부분들에 대하여 민간 자원을 적극적으로 활용하는 것으로 해결하고자 노력하였다[32]. 학계의 민간 전문가들과 협력하여 ‘아동 친화도시 종합계획 수립’을 공동으로 진행하였고, 학계 전문가를 아동 친화도시 추진위원회 부위원장으로 위촉하였으며, 민간 전문가를 채용하여 보다 전문적이고 체계적인 사업 계획을 수립하고 이를 통해 사업내용의 내실화와 아동과 청소년의 권리 보호와 삶의 질을 증진시키는 지자체의 강한 의지를 보여주었다.

저희가 아동 친화 도시 인증은 받았는데 이후로 본격적으로 사업을 하려니까 겁이 나고 해야 될 것이 너무 많아서 이 사업의 전문가가 필요하다고 건의를 했는데 군수님이 받아들여 주셔서 이 사업의 전문가를 뽑았어요. 앞으로 민간 전문가와 함께 처음 사업계획서를 보완을 해서 3개년, 5개년 계획을 할 거예요. (B지역)

④ 지역사회 기관과의 민・관 협력을 통한 아동・청소년 친화도시 조성

B지역의 경우 아동・청소년 친화적 환경 조성에 있어서 지역사회의 다양한 기관들과의 긴밀한 네트워크가 중요한 역할을 하였다[32]. 특히 전담 공무원들은 민과 관의 기능과 역할을 명확히 이해하고 행정 전문가로써 수행하기 어려운 부분들은 민간기관의 도움을 받거나 함께 협력하는 형태로 아동・청소년 친화도시 사업들을 수행하였다. 구체적으로 B지역이 부지를 제공하고 비영리 민간단체가 신축한 공립형 지역아동센터가 있는데 이 센터를 신축하는 과정에서 민관의 행정적 결합뿐만 아니라 아이들과 지역주민들과의 논의를 통해 공간 설계에 대한 계획들을 세우면서 건물을 신축한 것이었다. 또한 아동권리 교육과 홍보를 위한 정책포럼을 아동 전문 NGO와 협력하여 진행하였고, 지역 민간 전문가들과의 긴밀한 협력을 통해 아동 영향평가와 아동 실태조사를 추진하였다[32]. 유니세프가 친화도시 조성을 위한 과업 추진에 있어서 정부기관과 NGO들, 학술단체, 아동과 청소년 당사자들이 참여하는 협력적 파트너십을 강조한다는 점에서 B지역의 민・관 협력을 통한 아동・청소년 친화도시 조성은 지역의 강점으로 분석된다.

지자체 혼자 하려고 하면 안 된다. 나는 행정가일 뿐이지 전문가는 아동에 대해서 공부하는 교수님이나 현장에 계시기 때문에 이런 분들의 자원을 연계해서 해야 된다. 그리고 지역사회와도 연계가 중요하다. 모든 것을 전문가가 잘할 수 있도록 행정은 뒷받침해주는 역할밖에 없다는 생각을 가지고 일을 하죠. (B지역)

⑤ 아동・청소년 친화도시를 위한 법제도 구축과 아동 영향평가 실시

지자체가 아동과 청소년에 관심을 가지고 이들의 삶의 질을 높이고 기본 권리를 보호하며, 궁극적으로 행복한 삶을 보장하기 위해서는 아동과 청소년을 위한 일련의 서비스 전달체계의 가장 기본이 되는 법과 제도적 지원체계를 구축하는 것이 선행되어야 한다. 이러한 관점에서 A지역의 경우 아동과 청소년을 위한 친화도시에 관한 법제도를 구축하여 관련 사업을 위한 예산의 근거를 만들었고, 이를 실행할 수 있는 전담부서를 설치하였다. 또한 모든 정책들이 수립 및 집행되는 과정에서 아동과 청소년에게 미칠 수 있는 긍정적, 부정적 영향들을 파악할 수 있는 아동 영향평가를 실시함으로써 일선 공무원들의 인식을 변화시키고, 지자체의 정책에 있어서 아동과 청소년의 권리와 복지를 보장하는 내용을 반영할 수 있는 기반을 마련하였다[32].

저희 구의 경우 어린이 친화 도시 전략과제는 3개년도 계획이에요. 그래서 중장기 계획을 세워가지고 중간에서 많이 보완을 하고 실행을 확실히 해 나갈 수 있는 그런 체제를 갖추고 있어요... 다른 부서 공무원들 같은 경우에도 어떤 조례를 만들거나 사업을 추진할 때에는 아동 영향 평가를 당연히 받아야 한다고 생각하는 그런 업무 프로듀스가 만들어졌고, 자기들의 업무를 추진하는 과정에서 아동 친화 도시에 대한 인식도가 많이 올라간 상태에 있어요. (A지역)

⑥ 아동・청소년 친화도시에 대한 지자체 공무원과 지역주민들의 인식제고

두 지역이 아동・청소년 친화도시로써 자리 잡고 성장하는데 있어서 법과 제도 외에도 지역사회의 긍정적인 인식과 협조가 큰 역할을 하였다. 도시 전체를 아동・청소년 친화적으로 조성한다는 의미는 단순히 법과 정책을 만들고, 일부의 서비스를 시행하는 차원을 넘어서 도시 전체가 아동의 권리를 보호할 수 있도록 제도화하는 한편 지자체와 관련된 모든 당사자들, 공무원, 지역주민, 아동과 청소년들 모두가 이러한 사업의 중요성을 인식하고 자부심을 느끼며 적극적으로 지역사회 이슈에 동참하고 지지를 보내는 것이 필요하다. 이러한 부분에서 A와 B지역은 아동・청소년 친화도시로써의 지자체의 역할과 책임을 인식하면서 관련 일들을 수행하는 한편 지역주민들은 지역사회가 유니세프로부터 친화도시로 인증을 받았다는 점에서 자부심을 가지고, 지자체의 사업들에 적극적인 관심을 가지고 있었다.

저희가 인증받은 지 3년 이상 되어서 다른 부서 공무원들도 자기들의 업무를 추진하는 과정에서 아동 친화 도시에 대한 인식도가 많이 올라간 상태에 있고요. 저희가 추진하는 것 중에 아동권리 교육을 매년 진행하고 있어요. 그거 같은 경우에는 공무원들 대상으로 하기도 하고, 구간부나 구의원들을 대상으로 하기도 하고, 주민들한테도 대상으로 하는데 그런 교육들을 통해서 얻어지는 인식도 있고. 그래서 지금 저희들이 느끼는 아동 친화 도시에 대한 체감도는 사업들이 안정기에 들어가면서 공무원들도 대부분 중요성을 다 인식을 하고 있는 거죠. 그리고 일단 단체장님의 의지가 가장 크기 때문에 이 사업이 구의 일번 과제이기도 하고 관심도가 높은 것도 있어요. (A지역)

유니세프라는 타이틀을 지역민들은 신선하게 보더라고요. 저희지역이 아동 친화 도시라는 지역 이미지로 인해 지역의 브랜드 가치가 좀 더 높아진 느낌. 유니세프 아동 친화 도시가 뭔지는 잘 모르지만 지역민들이 지역에 대한 브랜드 가치를 좀 더 높여서 본다는 게 있고 공무원들도 아동, 청소년에 관련된 거는 우리랑 꼭 상의를 해야 되는 것처럼 저희하고 의논하고 그래요. (B지역)

⑦ 아동・청소년의 안전을 보장하는 친화도시

사회·경제의 발달에 따라 사람들의 삶에 여러 가지 편리함이 생겼지만 상대적으로 힘이 약한 아동이나 청소년들은 각종 사회적 범죄나 위험에 쉽게 노출되어 피해를 입을 수 있게 되었다. 따라서 아동과 청소년의 권리와 행복한 삶을 보장하기 위해서는 이들이 폭력이나 범죄와 같은 각종 사회적 위험으로부터 보호받을 수 있는 안전한 환경이 요구된다. 이러한 맥락에서 두 지역은 아동과 청소년의 안전에 관심을 가지고, 안전한 환경 조성을 위한 정책들을 고민하고 개발하고 있었다.

안전 같은 경우에는 저희가 방과 후 아이들 돌봄에 관심이 많아 그쪽으로 정책을 많이 추진하고 있는데, 일단 지금 관심 있게 추진하는 게 학교 안에서는 학교와 교육부가 학생을 책임을 지고, 학교 밖이나 방과 후에는 저희 지역사회가 아이들의 안전을 책임지는 정책들을 추진하고 있어요. (A지역)

저희 군청의 재난안전관리과에서 안전에 관한 조례를 만들어서 통합적으로 거기서 추진을 하고 있고 지역 아동 센터라든가 어린이 집이라든가 학교에서 사업을 추진할 때 안전교육을 다 하고 있어요. 또 전국에서 2번째로 국민안전보험에 가입해서 이 지역에 주소를 둔 사람은 아동들까지도 사고가 나면 보험 지원을 받도록 해 놨어요. (B지역)

2.3 아동・청소년 행복증진을 위한 추후과제

① 포괄적이고 다층적인 접근을 통한 아동・청소년친화도시 구축

아동과 청소년이 행복한 지역을 만들어가는 데 있어서 당사자의 행복도 중요하지만 이들에게 영향을 미치는 주변 체계나 사람들의 행복과 삶의 질을 보장하는 환경적인 조성도 필요하다. 이러한 정책의 필요성을 인식하며 A지역에서는 아동과 청소년은 물론이고 산모들의 건강을 증진시키고, 각종 질병으로부터 이들을 보호할 수 있는 아동・청소년 전용 보건소 건립을 향후 핵심 사업으로 계획하고 있었다. 보건소 내에 의사나 간호사와 같은 의료 전문 인력은 물론 사회복지사를 상주시켜 지역의 아동과 청소년, 산모와 태아의 건강을 보호하는데 필요한 정보와 상담, 의료서비스를 제공하고자 계획하고 있었다.

지금 아동 전문 보건소를 거점별로 구성을 해서 엄마와 아동 모두 이용할 수 있고, 엄마들끼리의 커뮤니티를 만들어서 이를 기반으로 한 아동의 체계적인 보건 사업들을 추진할 계획에 있거든요. 산모들은 뱃속에 아이가 있을 때부터 커뮤니티를 조직해서 지식을 공유한다거나 사회적 관계를 통합적으로 접근할 수 있는 보건 기관을 설립하는 것을 주요 계획으로 삼고 있습니다. (A지역)

② 지자체 아동・청소년 친화도시 인증에 대한 인센티브 도입필요

유니세프의 아동・청소년 친화도시 인증은 지역 아동과 청소년들의 행복한 삶을 위한 중요한 환경적 조건이 될 수 있지만 인증을 받은 이후 이에 대한 인센티브가 없다보니 공무원들의 사기가 저하되는 경우가 많았다. 또한 인증을 받은 지자체들은 다른 지역에서 벤치마킹을 하러 방문을 하는 경우가 많아 공무원들의 업무 부담이 더욱 많아질 수밖에 없었다. 따라서 이러한 친화도시 인증을 받은 지자체의 경우 평가에서 보다 높은 가산점을 주거나, 아동・청소년 사업 예산을 지원해주는 등 인증받은 지자체에 대한 인센티브 제도가 중앙정부 차원에서 이루어질 필요가 있었다.

유니세프 인증이 굉장히 까다롭고 업무가 어마어마해요. 그런데 어렵게 인증을 받아서 중앙정부에서는 이것에 대한 아무런 인센티브도 안 주는 거예요. 유니세프가 인증을 했지만 지자체가 노력을 했으면 거기에 대한 보상이 있어야 힘을 내는데, 이렇게 아무 반응이 없으면 나중에도 지자체들도 시들해져서 인증 받으려고 하지 않을 거예요. (A지역)

③ 아동・청소년의 행복을 위한 참여와 아동권리에 대한 지역사회 의식 교육

지자체가 아동・청소년 친화적인 도시로 자리 잡기 위해서는 지방정부의 제도적 지원이나 정책 형성도 중요하지만 무엇보다 아동의 권리와 참여에 대한 지역사회의 인식제고가 필요하다. 특히 현재 두 지역에서 관심을 가지고 있는 아동 참여 사업이 일회성에 그치거나 형식적인 수준에서 끝나는 경우가 많아 사업의 효과성이 떨어지기도 하였다. 따라서 B지역에서는 향후 아동 참여에 대한 개념을 명확히 하고, 지역사회 아동의 참여를 현실적이고 효과적으로 지원할 수 있도록 지역사회 기관들과의 연계와 교육들을 계획하고 있음을 설명하였다.

아동의 참여와 권리 안에는 많은 것들이 들어가거든요. 예를 들어 아동 학대문제도 참여와 관련이 있고... 지역주민들을 대상으로 아동권리 교육을 모둠별로 다양한 형태로 수행하는 게 저희 계획이고. 그리고 공무원 교육을 통해서 아동의 권리와 참여에 대한 인식을 변화시키는 게 중요해요. (B지역)

④ 아동・청소년 친화도시 사업에 대한 적극적인 홍보의 필요성

아동・청소년 친화도시를 조성하고 유니세프로부터 인증 받는 작업의 내용과 양이 일선 공무원들에게는 버거운 부분들이 있었다. 이러한 인증 요건을 충족시키는 작업에 치중하다 보니 상대적으로 지역주민들을 대상으로 하는 아동・청소년 친화도시에 대한 홍보가 부족하여, 주민들의 관심과 참여를 기대한 만큼 유도하지 못했다. 따라서 정책을 기획하고 실행하는 것 외에도 친화도시에 대한 적극적인 홍보와 교육을 통해 아동과 청소년들은 물론이고 지역주민들까지 사업에 관심을 가지고 참여를 유도할 수 있는 방안들을 고민하고 있었다.

저희가 인증을 빨리 받아야겠다는 마음에 지역주민들한테 홍보를 많이 못했어요. 그래서 앞으로는 지역 주민들을 대상으로 아동권리와 아동 친화 도시에 대한 홍보가 필요해요. (B 지역)

⑤ 아동과 청소년의 행복을 위한 조건들

마지막으로 각 지자체에서 오랫동안 아동・청소년 친화도시 사업을 수행해 온 담당 공무원들은 우리나라의 아동과 청소년이 행복하기 위한 조건으로 ‘아동의 인생을 바르게 가르쳐줄 수 있는 멘토’와 ‘스스로 결정할 수 있도록 기다리고 존중하는 사회’를 제시하였다. 이 두 가지는 서로 밀접한 관계가 있는데 우리나라 아동들의 경우 입시 위주의 교육환경에서 자신의 삶을 탐색하고 선택할 수 있는 기회가 주어지지 않고, 대부분의 결정을 사회나 부모가 하는 경우가 많다. 따라서 유니세프에서 강조하는 아동의 발달과 참여의 권리가 증진되기 위해서는 아동과 청소년이 자신의 삶뿐만 아니라 사회에서 목소리를 내고, 이들의 선택이 존중받을 수 있는 사회적 환경 조성이 필요하다.

아이들은 누군가가 꼭 공부가 아니라 인생을 가르쳐 줄 그런 멘토가 필요한 거 같아요. 나보다 최소한 한 2~3살이라도 더 먹은 사람, 누구든 자기를 지도해 줄 수 있는 사람이 있으면... 물론 부모가 해줄 수 있으면 좋죠. 그런데 부모는 개인적인 판단과 생각이 들어갈 수 있으니까 지자체라든지 학교에서 이런 멘토를 발견해 주는 게 가장 중요한 거 같습니다. (A 지역)

부모들도 마찬가지고 학교도 마찬가지지만 아이들을 좀 내버려 뒀으면 좋겠다는 생각. 이번에 어린이의회를 하면서 보니까 아이들도 다 생각이 있더라고요. 애들도 다 의식이 있고 생각이 있기 때문에 스스로 할 수 있도록 내버려 두면 그게 아이들이 행복해지는 길이라고 생각해요. (B지역)

V. 결론

본 연구는 유니세프에서 아동・청소년 친화도시로 인증받은 두 개의 지역을 사례로 이들이 아동・청소년 친화도시를 추진하게 된 배경과 인증 과정, 인증을 받는데 있어서 영향을 미친 두 지역의 특성들을 분석하였다. 분석 결과 인증을 추진하게 된 배경이나 준비 과정에 있어서 두 지역에 차이점들이 있었으나 공통적으로 아동・청소년 친화도시 조성을 위한 지자체장의 관심과 지원이 필수조건이었으며, 이를 실제로 수행하는 데 있어서 전담 공무원의 헌신과 책임감, 추진력이 성공적 요인의 중요한 부분임을 알 수 있었다[32]. 또한 아동・청소년 친화도시가 되기 위한 조건으로는 예산 지원의 근거가 되고 구체적인 정책 사업들을 실행하는데 기본 틀이 되는 조례 제정, 사업들을 수행하는 전담부서 설치, 지자체의 모든 정책들이 아동과 청소년의 삶에 미치는 영향들을 분석, 부정적인 영향들을 제거하는 데 필요한 아동 영향평가 조사 등이 있었다.

유니세프에서 운영하는 아동・청소년 친화도시 인증사업은 기본적으로 아동의 4대 권리인 생존, 보호, 발달, 참여의 권리와 10대 원칙들을 수행할 수 있는 역량이 되는 도시와 지역들을 대상으로 인증을 하고 있다. 따라서 인증받은 두 개의 지역은 지자체의 공무원 및 지역주민들이 아동・청소년의 권리에 대한 인식을 제고할 수 있는 다양한 사업들을 수행하고 있었다. 특히 한국 사회에서는 아직까지 익숙하지 않은 아동의 참여권을 증진시키기 위해 아동・청소년 의회와 기타 조직들을 운영하여 아동과 청소년 스스로 법과 정책을 제안하고 이를 지자체의 정책에 반영하는 제도적 기반들을 만들고 있었다. 즉 아동과 청소년이 참여하여 만들어가는 지역사회를 통해 이들이 사회적 보호의 대상에서 사회적 변화를 추진하는 주체의 일부임을 인식시키는 기능을 담당하고 있었다.

특히 A지역의 경우 아동과 청소년을 대상으로 보편적 복지 서비스를 실시하여 취약계층이나 저소득층 아동과 청소년뿐만 아니라 일반 아동 및 청소년까지 정책의 영역에 포함, 아동의 안전과 발달, 보호, 참여 등의 보편적인 권리를 보장하는 사업들을 수행하고 있었다. 이는 아동과 청소년을 위한 친화사업들이 특정 계층에 한정되는 것이 아니라 누구든지 필요에 따라서는 돌봄이나 교육, 보건 등 지역사회의 다양한 서비스에 참여할 수 있는 보편적인 복지를 추구하는 사업이 되어야 함을 보여주는 좋은 사례가 되었다.

마지막으로 아동・청소년 친화도시 조성은 지자체 공공기관의 노력만으로는 불가능한 사업임을 연구 결과를 통해 알 수 있었다. 두 지역의 사례를 보면 인증 준비 과정에서부터 지역사회의 학교나 NGO와 같은 민간기관들의 도움을 적극적으로 받았고, 행정공무원이 하기 어려운 연구나 프로그램 운영 등에 있어서는 민간 전문가들의 협조를 받아 관련 사업들을 수행할 수 있었다.

본 연구를 통해 다음과 같은 정책적 함의를 제안하고자 한다. 첫째, 지자체가 아동과 청소년에 관심을 가지고 아동・청소년 친화적인 사업을 추진하기 위해서는 먼저 이에 대한 근거기반이 되는 아동권리 전담부서 설치와 조례 제정 등이 선행되어야 한다. 유니세프에서는 아동·청소년 친화도시로 인증을 받기 위한 조건으로 10가지 구성요소들을 제시하고 있는데 이 중 아동 권리 전담부서와 아동 친화적인 법체계가 포함되어 있다[11]. 따라서 유니세프로부터 아동・청소년 친화도시 인증을 받기 위해서는 지자체를 대상으로 조례 제정의 필요성을 강조하고, 조례에 따른 구체적인 친화도시 사업운영의 가이드라인을 잡을 수 있도록 안내하는 것이 필요하다. 또한 현재 대부분의 지자체는 아동・청소년 친화도시 또는 교육 및 복지 사업을 전담하는 전담부서가 설치되어 있지 않다. 그나마 아동과 관련된 부서는 대부분 지역아동센터와 같은 저소득층 아동을 대상으로 하는 복지사업이나 보육사업들을 담당하고 있기 때문에 아동과 청소년을 대상으로 교육과 보육, 보건 등 포괄적인 사업들을 전담으로 수행하는 부서를 개설, 사업수행이 전문적이고 체계적으로 이루어질 수 있도록 제도화하는 것이 필요하다. 둘째, 아동・청소년 친화도시 사업의 핵심은 이들의 기본적 권리를 보호하고, 아동 및 청소년과 관련된 지자체의 사업에서 이들의 행복과 삶의 질을 고려하는 정책들이 펼쳐져야 한다는 점이다. 특히 이 사업이 다른 아동 관련 정책과 다른 점은 아동과 청소년을 단순히 보호의 대상으로 보는 것이 아니라 스스로 권리를 가진 주체로 인정하고 사회적 참여를 통해 영향력을 미칠 수 있는 존재로 인식한다는 점이다[32]. 따라서 아동・청소년 친화도시 사업의 의미를 이해하고 아동과 청소년에 대한 인식을 전환하기 위해 일선 공무원들을 대상으로 유엔 아동권리협약의 생존, 보호, 발달, 참여의 4대 권리에 대한 이해와 인식개선 교육을 공무원 보수교육 등을 통해 의무화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 마지막으로 아동・청소년 친화도시는 지자체만의 노력으로는 달성하기 어려우며 지역사회 내 관련 기관들과의 유기적이고 상호 보완적인 네트워크 구축을 통해 통합적인 사업 시스템이 구축되어야 한다. 아동・청소년 친화도시 사업 인증을 위해서는 10개의 구성 조건들을 충족해야 하는데 이 모든 요소들을 지자체 스스로 해결하는데 한계가 있기 때문이다. 예를 들어 아동권리 전담기구나 법체계 마련, 아동 예산 확보는 지자체 수준에서 해결할 수 있지만, 아동권리 홍보나 교육, 아동의 참여, 정기적인 아동권리 현황 조사와 아동 영향 평가 등은 아동 관련 민간기구나 학계 전문가의 협조가 필요한 영역이다. 따라서 아동 영향 평가를 위한 조사를 설계하고, 자료 수집 및 분석하는 업무나 아동과 청소년의 권리보장을 위한 프로그램 개발 등은 아동복지나 NGO 활동 경험이 있는 현장의 전문가와 학계 전문가의 역할이 중요하다[32]. 따라서 지자체에서 아동・청소년 친화도시 인증을 목표로 구체적인 사업들을 수행하기 위해서는 이와 관련된 민간 전문가나 민간기관들과의 긴밀한 협력체계 구축을 통해 사업을 진행하는 방안들을 모색해 볼 필요가 있다.

본 연구는 아동·청소년 친화도시 인증을 받은 2개의 지역을 사례로 아동의 4대 권리에 부합하는 정책 실현을 위한 지자체의 역할과 정책 내용들을 분석하였고, 이를 통해 다른 지역에서도 아동·청소년 친화도시 인증 및 조성을 위한 기초자료를 제공하였다는 점에서 의미가 있다. 그러나 현재 친화도시 인증을 받은 도시는 총 35개로 이 중 2개 지역을 연구 대상으로 선정하였다는 점에서 비록 사례연구이기는 하나 사례 수가 적다는 한계가 있다. 그러나 이 두 지역은 한국에서 처음으로 인증을 받은 지역이라는 점에서 인증을 고려하고 있는 타 지역에게 중요한 벤치마킹의 모델이 될 수 있을 것으로 기대하였다. 따라서 후속 연구에서는 현재 아동·청소년 친화도시 인증을 받은 도시들을 더 추가하여 이들 지역의 공통점과 차이점들을 분석하고 이를 통해 한국의 아동·청소년 친화도시를 종합적으로 파악하는 질적 연구가 필요하다. 나아가 아동·청소년 친화도시들을 대상으로 설문조사를 실시하여 보다 객관적이고 일반적인 연구결과와 정책적 함의를 이끌어내는 작업이 요구된다.